平等機會檔案 (2014年10月)
《一些人˙一些事 -- 深思簡論》


「歧視條例檢討」— 看清事實 坦誠討論

平等機會委員會(平機會)今年7月為「歧視條例檢討」展開公衆諮詢,就如何改善本港反歧視法例,聽取公衆意見。在過去3個月,平機會與多個持份者及相關機構會面,並收到數以萬計由個人或團體遞交的意見書。

由開展諮詢至今,無論是傳媒的報道或是坊間的討論,皆聚焦在應否把新移民身分納入《種族歧視條例》的保障範圍。近日在手機及網上更流傳,指一旦法例通過,内地新移民即可享有與港人相同的待遇及一系列福利,甚至變成「特權階級」。對於這些不盡不實的説法,平機會有必要作出澄清。

檢討法例的原委 —堵塞漏洞 保障平等
首先,對於是否把國籍、公民身分及香港居民身分納入《種族歧視條例》的保障範圍,並非新事。早於2007年《種族歧視條例》的立法過程時立法會以至社會便曾廣泛討論,是否應把國籍及移民身分納入條例的保障範圍,但最終有關建議並沒有被採納。

今次平機會在「歧視條例檢討」的框架下提出有關改革建議,是有見法例上存在漏洞,以及近年社會上不同層面包括中港人士之間的矛盾。建議的目的是確保所有在港人士,無論是土生土長的香港人或是從内地來港的新移民,以及所有從其他國家來港的新移民或旅客,都能獲得公平對待和免受歧視的法律保障。

現時種族歧視條例(第8(2)及(3)條)列明,基於在香港的居住年期、國籍、公民身分、居民身分(包括是否新界的原居民、是否香港永久性居民及享有香港居留權等)的歧視行爲,並不屬於種族歧視。過往平機會曾接獲不少投訴個案,當中有少數族裔基於他們的國籍,在求職時不被聘用,又或是未能獲取服務如開設銀行戶口。另外,外籍家庭傭工亦因爲他們非永久性香港居民的身分而經常面對剝削甚至不公平對待。但礙於現時條例的涵蓋範圍,平機會未能處理這些投訴。基於以上緣故,平機會認爲有必要檢討現時法例,堵塞漏洞,以建立真正共融的社會。

誤解(一)—削弱言論自由
在過去數個月的公衆諮詢期,我們聽到不少人士表示,害怕一旦建議成爲法例,他們以後便不能自由表達對内地人士的意見,或公開使用「蝗蟲」等字眼。他們認爲這是「以言入罪」,甚至是「白色恐怖」。這種想法未免過慮。

我們必須理解種族歧視是嚴重的違法行爲,而歧視法例所規管的「中傷」行爲並非純粹作出貶抑、令人不愉快的言論或單純一個稱謂。參考現時不同歧視條例如《種族歧視條例》下有關中傷的條文,要確立有關違法行爲,必須符合以下事實基礎,包括有關行爲是否屬公開活動,活動有否煽動基於某人的種族而對該人產生仇恨、嚴重鄙視或強烈嘲諷,而嚴重中傷則是指威脅損害某人的身體、財產或處所。當然法庭會視乎每宗個案的具體情況而決定,但由此可見,「以言入罪」的説法未免過於極端,除非有關言論確實強烈煽動對某個群體的仇恨。

尤記當年《種族歧視條例》通過前,亦有不少憂慮稱呼別人「阿差」或「鬼佬」會構成種族歧視或中傷,引起大量訴訟,但事實這情況並沒有發生。香港是一個多元社會,重視每一個人的言論自由,而有關自由亦受《基本法》所保障,但言論自由並非可絕對行使和沒有底線。任何文明、理性的社會,都會反對具敵視及煽動仇恨的言論,而法律就是要定下這些底線,以保障社會上每個人免受這些言論的的威脅及傷害。

誤解(二) —衝擊政治權利及福利政策
對於將國籍、公民身分及香港居民身分納入《種族歧視條例》的保障範圍後,新移民可自動享有投票權利、公共房屋及教育等福利,以及受聘爲公務員等説法,平機會在過去不同場合,包括公衆諮詢會,已多次作出解釋,歧視條例不會影響這些政策。就以投票權為例,《基本法》規定只有香港永久性居民才可享有選舉權利,而《基本法》具凌駕性,即使《種族歧視條例》涵蓋新移民身分,在港未滿七年的新移民亦不會自動享有選舉投票權。

至於公共房屋、生果金及教育等福利,很多情況下,政府在提供福利及津貼時,基於社會整體利益及資源分配的考慮,可作出適當的限制,只容許永久性居民受惠,這些都是有合理目的的相應做法。例如在公共房屋分配方面,礙於土地及房屋短缺,政府爲了妥善分配資源,優先處理住滿7年居民的申請,又規定只有年滿18歲的香港永久性居民才可申請公共房屋,這些政策並沒有違背歧視法例的原則。

在此,我們必須要明白歧視條例的精神,並非要賦予社會上不同層面或身分的人絕對、完全「相同」的待遇,而是保障社會上的弱勢小衆,不會因爲他們的特徵而受到較差和不合理的對待。在歧視條例的規範下,並非不能容許差別的待遇,而是有關待遇是否有合理的依據及理由。因此,有關内地新移民在《種族歧視條例》修改後將必享有與香港永久性居民相同的公民權利,這種説法並不正確。

弱勢社群面對不平等情況
平機會今次在《歧視條例檢討》中所提出的不少改革建議,是考慮到社會上不同弱勢社群如殘疾人士及少數族裔所面對的不平等情況。例如我們建議廢除在教育和職業訓練授課語言方面的例外情況,是有見少數族裔在學習中文作為第二語言上,持續得不到足夠的支援及協助,以致直接影響他們的學習成效。現時在《種族歧視條例》下,授課語言乃屬例外情況,即教育及職業訓練機構不須為某一種族就授課語言方面作出特別的安排。例如,少數族裔在以中文為授課語言的主流中學就讀遇上重大困難,但即使他們提出要求,有關教育機構亦不一定須為他們提供特別措施以輔助他們以中文學習。基於此,平機會難以確立當局以特定語言或方式教授,是否屬於歧視問題。亦基於這個緣故,平機會建議應廢除有關例外情況,從而促使當局認真應對少數族裔在教育上的需要,例如另設中文課程或提供合適的語文支援措施。

平機會不認爲有關建議會影響目前的教育制度運作。香港的法定語文是中文和英文,教育和職業訓練機構在相稱的情況下只以中英文授課是正當和合理的。事實上,不少教育機構早已釐定授課語言,學生可按需要選讀。廢除授課語言這例外情況,目的是驅使教育及職業訓練機構因應少數族裔的學習情況而提供適切的支援措施,並不是要強制所有教育團體,一定要遷就某一種類群體,為他們提供除中英語文以外、某一種類的教學語言的教育。歸根究底,教育機構應否提供不同教學語言的教育,需視乎合理的原則。

制度上的不平等情況
事實上,今次平機會的「歧視條例檢討」,乃因應我們在過去18年執行反歧視法例的經驗、社會的狀況以及國際發展,而作出廣泛檢討及改革建議。現時社會上仍存在不少制度上的不平等情況,而法例亦有不少漏洞和不完善地方,需要改進。例如,女性晉身企業高層仍佔少數,即使她們的教育程度近年大大提升;懷孕歧視及性騷擾仍屢見發生。此外,我們的少數族裔及殘疾人士仍在竭力爭取平等教育及就業機會。而即使香港作爲國際大都會,不少地方仍然充滿障礙,無論是依靠輪椅的老人家或是手推嬰兒車的父母,皆不能暢達無障地前往他們的目的地。

要改變這一切,我們必須從不同層面採取更積極措施,不止為個別人士提供申索的途徑,更應將平等機會納入政策制定中,將平等機會主流化,從而解決社會上系統化的不公平現象。透過今次「歧視條例檢討」,平機會提出了一連串建議項目,例如在舉證責任方面,當申索人一旦確立事實基礎可作有歧視的推論,舉證責任應轉移到答辯人身上證明沒有歧視。這個建議是考慮到在歧視申索案件中,作出差別待遇及擁有歧視的證據往往在答辯一方,相反申索人難以提供實質證據明確地顯示歧視行爲是基於他的受保障特徵,因此平機會提出有關建議,以處理歧視申索的舉證困難。

公共機構的責任
另外,在促進平等方面,平機會建議所有公共機構在職能和政策上都應有法定責任,為所有具受保障特徵人士促進平等,將平等機會主流化和消除歧視;又建議規定機構有責任為殘疾人士提供合理遷就。現時《種族歧視條例》並無規定政府在執行職能時,不得作出種族歧視。這跟其餘3條反歧視條例有不劃一之處,平機會認為有需要填補此缺漏,並釐定政府在執行職能時需有的責任及有關的豁免。

在這些建議項目當中,不少跟聯合國組織過往向香港所提出的建議相符,並已被其他普通法的地區如英國及澳洲等採納,香港當初的反歧視法便是以這兩個地區的法例為藍本。

在平機會收到的意見書中,有支持亦有反對這些改革。無論如何,平機會十分感謝市民大衆對檢討工作的關注,以及提出意見。有鑑於市民和多間機構對「歧視條例檢討」反應熱烈,需要較長時間擬備意見書,平機會於日前決定繼續接收意見書,直至2014年10月31日為止。我們會仔細研究各方意見,整合以後提交政府考慮。

香港現正面對嚴峻的挑戰,社會上意見紛亂、欠缺互信。一個成熟及進步的社會,需要公民以互相尊重、互相包容的態度下交換意見。在我們思考如何解決社會上的矛盾,如何建構共融之時,我期望社會各界能作出客觀的分析以及理性的討論,為香港長遠的發展、為我們的未來及下一代的平等機會尋找出路。


平等機會委員會主席
周一嶽

(本文刊於 2014年 10 月 14 日明報)