平等机会委员会

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讲辞

第二屆公共政策與管理國際研討會
清華大學公共管理學院 哈佛大學肯尼迪政府學院 錫拉丘斯大學馬克斯維爾公民與公民事務學院合辦

「公民社會與法制建設」— 香港平等機會委員會主席 胡紅玉女士講辭

14/05/2002

我非常高興能夠參與今天的研討會。我將會談及平等機會委員會的理念和工作,和它在香港所扮演的角色。我亦希望能夠藉着討論,重點講述非政府機構這個界別在甚麼架構下,才可以蓬勃發展。

 

引言

 

首先容我介紹平等機會委員會和它的工作,平等機會委員會在1996年根據法例而成立,它的工作是執行三條法例 – 《性別歧視條例》、《殘疾歧視條例》和《家庭崗位歧視條例》。至於種族、年齡和性傾向這幾個範疇,香港仍未有反歧視法例規管。但對政府及公共機構具有約束力的《香港人權法案條例》,則普遍禁止所有形式的歧視,當中明確包括種族歧視在內。

委員會有若干職能,包括就投訴進行調查及調解、就系統性問題或關乎廣泛公眾利益的問題進行普遍性調查、策略性地提供法律協助,及通過教育、研究及培訓推廣平等機會。請瀏覽我們的網頁,它採用中英雙語,並備有供有視障人士選擇的模式。此外,我們亦有製作教材資料套、光碟和平等機會委員會通訊。

我們的訊息

平等機會的重點在於人,而且是社會上的每一個人。在推廣平等機會的時候,我們所傳達的社會訊息有三個,就是:

對個人而言 – 每個人都有發展的權利。

對商界而言 – 奉行社會問責可擴闊市場空間。

對社會而言 – 增強人力資本可確保持續發展及減少對公帑的依賴。

對個人及社會而言

在各種形式的人權當中,最基本的莫過於生命和生存權。這些權利的延伸,就是個人的發展權。為個人提供平等的教育、就業、接受服務、享用設施及參與社會的機會,就能給予個人發展的機會,可以令個人盡展所長,從而達到更大程度的自給自足,減少對社會保障的依賴,並能減輕對庫房的壓力。因此,反貧窮措施直接與個人的發展能力掛。

很多人斷言世界上沒有絕對的平等,這是事實。但我們所倡議的,其實是為每個人提供獲取機會的權利,亦即是容許每個人都能跨進機會的門檻,這並不會令人人都變得一樣,或帶來相同的結果。平等機會著重發展、人人平等參與、公平競爭,及能者居之,與商界所著重的價值是一致的。

香港常被形容為不毛之地,我相信你們都曾聽過此話多次。香港的地底沒有產,地面亦沒有農業生產。我們有的只是人。在集體層面來說,平等機會的環境著重人力資本的投資,從而達致人類發展的目的。

 

對商業而言

 

營商的一個基本要素是找到最優秀的人才,而成功的市場策略需要有很多由自由市場中產生的意念。員工在得到激勵時,往往會提高生產效率和加強競爭力。根據Covenant Investment Management於1996年對『標準普爾』最主要的500家企業所作的研究顯示,最忽視人權的100家公司,每年回報率平均為8%;而100家高度重視人權的公司,則每年回報率平均達18%。這些數字清楚說明:員工獲得激勵是對企業有利的。

其後的研究亦確認了這種觀點。根據投資者責任研究中心對2001年股東委派代表投票的記錄而進行的分析,顯示「非常多股東希望公司採納全球勞工標準,以確保海外僱員能在公平和妥善的環境下工作。」而其他研究的結果則顯示:

• 「力求多元化的公司的表現,勝於『標準普爾』最主要的500家企業。」
• 「多樣化 –管理高層包括來自不同性別、不同種族和不同年齡的人員 – 這種多樣化的情況與企業的優越表現往往有不可分割的關係。」
• 「《財富》雜誌Fortune 500榜上的大公司中,只有三份一有多位女性董事,但收入最高的100間公司當中,卻有54%擁有多位女性董事。」
• 「據美國聯邦儲備局主席格林斯潘表示,種族歧視和其他形式的歧視對社會經濟均造成影響:就是減少盈利。」

商界現時明白到,社會對企業的期望已有所改變,人們現在越來越重視他們日常所進食的食物、穿著的衣服和使用的產品,是否在合乎社會責任的工作環境之下製造。市場佔有率及品牌價值,現在均視乎消費者是否接受該公司的營商作風。若不能在這方面滿足消費者的要求,便可能會受到抵制。

人們現時要求企業以公平、具透明度及負責任的方式來經營。不少公營及私營機構已對此現象作出反應,就企業管治的重要事項制定標準和常規。

 

全球一體化

 

全球一體化的過程對世界經濟產生了重大的影響,令不同國家的經濟更為互相依賴,而全球競爭亦愈趨激烈。但全球一體化近年卻引來強烈的反對,原因是各地的經濟發展不平均,令某些國家很容易受到全球經濟改變的影響。事實證明,推動競爭、倡議放寬規管、私有化和開放資金市場,已令全球最貧窮的人口的經濟前景受到破壞。

在一個無分國界的環境下,企業的權力可以是非常大的,某些跨國企業的財富和權力比某些國家還要大,足以左右國與國之間的關係。這情況可能令人民受到剝削,喪失權利、健康受損,亦會危害環境。聯合國社會發展研究所在一份報告中指出,某跨國企業的每年營業額,高於智利、哥斯達黎加及厄瓜多爾的國民生產總值的總和。這些企業能在不同國家之中挑選,尋找合適的價錢。

消除貿易及投資障礙可以開放市場及提供新機會,但亦可能會令某些國家很容易就受到全球經濟改變的影響。

中國加入世界貿易組織意味中國的內部貿易將會更為自由開放,世界市場力量將更快被引入中國,其速度將超越因應此改變而產生的內部體制、程序和法律的發展速度。這些跨國的力量可能對經濟構成嚴峻的挑戰,但亦可以引進大量有利本土經濟的政策和常規。

巴西蜆殼公司便被譽為「兒童之友公司」,理由是該公司不會與僱用童工的公司做生意。企業可以要求其合約承辦商遵從合乎社會責任的常規,提供安全和健康的工作環境、採納公平的勞工措施,及實踐環保。它亦可以提升當地的技術水平、為工人及其子女提供當地嚴重缺乏的學校教育、醫療及健康福利或居所。對於社會發展來說,企業可以產生推動和協助的作用,以維持企業在該市場的長遠利益。

1999年在Davos舉行的世界經濟論壇年會上,聯合國秘書長安南向全球商界領袖發出了一項挑戰。他提出制定一套符合人類共同價值及原則的「全球協定」,讓全球市場變得更有人情味。對於香港社會,我們倡議「全球協定」的原則,當中包括消除就業與職業範疇的歧視。

 

國際法律

 

現時越來越多人明白到,社會責任可以成為推動全球一體化及改善業務表現的工具。國際法現時亦已建議,使用國際人權公約,例如以健康保障權,去抗衡有關治療愛滋病/愛滋病病毒的專利藥物的限制,讓同類藥物可得以生產。治療愛滋病/愛滋病病毒的藥物得以放寬生產及降價,主要原因是非政府機構進行了廣泛的游說工作。這是引用國際公約權利來制衡全球一體化不斷入侵和專利壟斷的一個例子。

健康保障權引發了兩宗在國際法之下的訴訟。第一宗是關乎使用激素飼養的牛肉,第二宗與石綿有關。

在第一宗訴訟中,歐洲委員會有意限制激素牛肉的進口,理由是它相信這類牛肉有礙健康。但出口國加拿大和美國並不同意。

最終,世貿組織上訴機構雖然認同濫用激素會危害健康,但它並不贊同歐洲委員會透過採取預防措施來保障消費者的立場。

但在第二宗關乎石綿的訴訟中,上訴機構裁定,法國就進口及使用白石綿而施加的禁令是合法的。世貿組織的裁決容許國家在有需要保障人類健康和保護環境的情況下,對貿易實施限制。

合乎社會責任的投資

為回應投資者對「可持續發展」這議題日益增加的興趣,我們現時有不同的環球指數和調查,藉以研究企業的可持續能力。杜瓊斯可持續能力組別指數(1999)便衡量在經濟、環境和社會準則方面表現最為卓越的10%公司。

現時,有些生意是以有特殊需要的人士為對象的,日本有若干旅行社現正推廣為有肢體傷殘的人士而設的無障礙旅行團。有一個專為輪椅使用者而設計的旅遊團,目的地是洛杉磯,行程包括參觀一間研究脊椎損傷的研究中心、一間復康醫院、一間醫護器材店,以及觀看輪椅藍球練習。另一個例子是專為患有糖尿病的人士而設的旅遊計劃。

香港的煤氣公司最近推出了為有視障人士而設的點字帳單及一款特別的煤氣煮食爐,除有點字指示外,亦具備在若干小時後自動熄火的功能。

平等機會委員會現正與資訊科技界、保險業及銀行業合作,務求令他們的服務更為方便有殘疾的人士,包括有視障的人士使用。我們提倡有殘疾人士的權利,不單是基於人權的考慮,亦是基於市場佔有率,因為有殘疾的人士亦是顧客。

 

現實問題

 

要向香港的商界推廣平等機會,必須建基於以市場為主導的論據,和以市場為主導的工具,這些都不涉及法律。而當中的困難相信與世界其他地方相同,但香港卻有幾種情況是有別於其他地方的。

• 我們擁有一個非常低的稅制,故此公司較不願意花錢在員工培訓、福利或企業慈善方面。
• 平等機會對於商界而言是新的議題,商界對此的認識相對較少。
• 香港有86%的機構,僱員人數少於10人,由於宣傳對象過於分散,故此難以把平等機會的訊息傳達給他們。

為了發展市場主導工具,我們一直提倡一項鼓勵計劃,就是每當政府有工作外判或合約招標時,政府應向那些實施良好及具社會責任營商措施的機構,給予額外分數。

人權對於商界和世界貿易組織的重要性,為非政府機構帶來許多機會去影響決策者的決定。

重新分配機會

各位或許會奇怪何以我花這麼多時間講述「價值」,及這些價值的經濟影響。原因是除非我把它們與經濟價值掛,否則政府和商界均不會聽取我的意見。我們需要動員公眾力量,創造雙贏局面。委員會的角色是增強人力資本,第三部門的角色是擴大社會資本。兩者都是製造持久的發展及回報,也是加大了生產。

平等機會架構的作用是發展人的潛質,及促進個人得到公平合理的待遇,以及確保某個範疇的利益不會凌駕於其他人的利益之上。這情況有利於達致社會公平和均衡。我將之比喻為一份社會成員之間的社會契約,每個人均有權得到均等的發展機會。每個人必須得到平等的待遇,這是一項基於法治精神的權利,亦是國際公約,如成員國包括中國在內的《經濟、社會、文化權利國際公約》所賦予每個人的權利。

平等機會架構把個人發展的控制權分配到個人的層面,因此它必須為個人提供自我幫助或自我充權的機制,盡可能加強個人的獨立性和自力更生的能力。

支援機制

要做到這點,便必須要有法律作為依據。要讓個人有維護本身權利的能力,我們必須以法律為根據,才可為他們充權。法律亦必須訂明解決糾紛的機制和補救方法。在這情況下,個人便需為其情況承擔責任,平息糾紛和找出解決問題的方法。整個過程需要各方互有衡突立場的人士調整本身的利益。

在西方社會,性別平等法例最初受到工會的反對,原因是當時工會的所有成員均為男性。兩性平等法例擴大了勞動人口,並且令工會的男會員面對更大的競爭。

平等機會架構導致社會上的工作、教育及其他機會的重新分配。這種社會機會和經濟機會的重新分配常會招來強烈的反對,因為它對既得利益者和既有狀況造成打擊。法律必須為個人提供一個公平競爭的環境,使個人有能力抗衡既有狀況,這就是維護個人權利的法律依據。

法律亦幫助人們迅速學習及養成良好的習慣。不久以前,吐痰在香港是頗為普遍的現象,我們都知道吐痰是不衛生並會傳染肺癆等疾病的。香港後來立法禁止吐痰,(在2002年5月17日開始)違者每次會被罰款港幣600元。施加罰款後,市民更迅速地學會不再吐痰。這種由法律帶來的行為轉變,成效是較快的。

不遵守交通規則橫過馬路的情況亦相似,亂過馬路會造成交通事故、引致財物損失、身體受傷及死亡。我們現時有法例禁止市民不遵守交通規則橫過馬路,而市民現時已基本上懂得遵守道路安全及過路規則。

香港的平等機會法例訂明調解機制,讓涉及糾紛的雙方通過調解來解決事件。調解是正規法律程序以外的另類選擇,並非新的發明。世界上不少地方,如美國和澳洲已廣泛應用調解方法去解決糾紛,而這種方法在亞洲亦再次漸趨普及。

調解的好處十分明顯。首先,調解較法庭訴訟節省時間和金錢。如案件交法庭處理,申索人平均要等18個月或更長時間,案件才獲法庭聆訊。相反,如雙方同意,幾星期甚至幾天便可進行調解。

在調解過程中握有最終權力的人就是參與者本身。與法律訴訟不同,調解所側重的不在於判別誰對誰錯,或誰勝誰負,而是要達成可行的解決方案,而且,調解有利消弭敵意,在過程中,雙方都投入了時間和感情,期望調解獲得成功。

在委員會調解的個案當中,有66%是調解成功的。和解條件包括復職、金錢賠償、更改公司辦事程序、進行培訓或發出道歉信。更改政策和進行培訓超越了個人層面,更能產生長遠的影響。道歉雖無直接的經濟效益,但事實上它具有重要的社會價值:能修復關係、彌合裂痕。

調解是另類的解決糾紛過程,建基於「復和公義」的概念上,而不是「懲罰性司法」。「復和公義」符合中國文化強調重建和諧的思想。

有時,調解過程也需要有創意。委員會曾經處理一宗僱傭糾紛,個案中的僱主和僱員在調解過程中陷入僵局。時近中秋,我們的調解員心生一計,向僱主建議:「何不送一籃生果給你的僱員?這證明你重視他對公司的貢獻,和你對他表示尊重。」僱主同意,並隨即送了一籃生果給有關僱員。僱員收到生果籃後被打動,勞資雙方其後達成協議。

不過,生果籃理論有時也會行不通。受害人於是提出訴訟,要求法庭作出懲罰性的賠償。在這些情況下,所費的人力物力均大幅上升。

調解並不是毫無瑕疵的,有人會覺得調解未能導致社會作出轉變,無法使更多人受惠。其他人則關注到,由於權力不平衡,不利投訴者。這些原因都是有根據的,我們需要加以正視。

我現在談談委員會的訴訟角色。有時候,牢不可破的偏見不會一下子改變過來,需要借助法律的力量去帶動改革。在訴訟威脅的陰影下,調解過程往往能更有效地進行。

若個案帶出一個原則問題、或事件關乎公眾利益,委員會可能會協助申索人提出訴訟。委員會有策略地提出訴訟的做法,已成功地用於多宗案件上。

其中,委員會協助了三名受屈人提出訴訟,控告消防處和海關基於受屈人各有一名患精神病的親屬而拒絕僱用他們。三名受屈人除了因為與其親屬有聯繫外,均符合受聘條件。而基於求職者家屬有精神病紀錄而不予聘用的做法,在法庭作出裁決之後才被改變過來。

委員會亦曾就「中學學位分配辦法」把教育署告上法庭,由法庭宣告有關的學位分配制度屬於歧視。在過去20多年來,成績最優異的女生,分數被調低,而男生的分數則被調高。委員會在這場訴訟中獲勝,教育署今年需要更改其學位分配制度。

第三宗案件有關私人機構內的懷孕歧視,亦引起廣泛關注。法庭宣判該案時指出,有關案件屬懷孕歧視,且受屈人向委員會作出投訴後,又遭受懲罰性對待。此外,法庭結案時認為,受屈人辭職構成「法律構定解僱」,而有關僱主須為其僱員的行為負上轉承責任。

獨立機構

若不是有法例及一個有足夠資源的獨立機構,上述種種改變便很難實現。平等機會委員會是一個法定機構,職能由法律制定,不受行政機關干預。委員會雖然全面由政府撥款,但它獨立於政府,並且可以向政府部門提出法律訴訟。香港還有其他類似的法定機構,例如廉政公署。這些機構有權制衡政府的行動,有需要在政府架構以外,獨立於政府。

平等機會委員會和廉政公署均需依法辦事及向香港特別行政區行政長官負責,我是由行政長官委任的。我們雖然是一個半政府機構,但實際上的角色卻是一個非政府機構,並且在有關香港的聯合國聽政會上,以對立於政府的身份發言。

支持公民社會

平等機會委員會與非政府機構等組織是公民社會的一部分,組成香港的第三部門。這部門普遍提倡社會公義和照顧特殊需要。要發揮其功能,這些機構需要在法律之下擁有合法的地位、在社會上具有公信力及獲得資源以推行其工作。第三部門是香港社會結構的一部分,政府不但容忍,並且鼓勵這部門的存在。社會需要不同的服務,而這些服務不能全部由政府提供,而且有時由第三部門提供服務,會更具敏感度、更為經濟及更有效率。

至於法律之下的合法性方面,這些機構有各種不同形式的組成方式,除了直接按法例而成立或組成法人組織之外,組成方式還包括成立有限法律責任的公司、或成立合夥機構、或註冊為社團。這些機構的宗旨和目的,均由創辦人自行訂定,但他們在舉行會議、帳目、終止任命及選舉執事人員等方面,必須合乎行事規則。一般來說,最理想的組織模式是註冊社團或非股本有限責任公司,這些都是非牟利的組織。

機構的公信力需由自己贏取,各個機構各有不同的公信力。在2000年,一項由Edelman PR Worldwide 進行的調查發現,一些如綠色和平和國際特赦組織等非政府機構所贏得的信任,比一些如福特和微軟等聲譽良好的跨國公司還要高。值得留意的是,該調查的受訪者是年齡由34至64歲,留意大眾媒界的人士,他們來自五個工業化國家(美國、英國、法國、德國和澳洲)。這些調查結果顯示出,消費者已變得精明,並越來越重視社會責任的問題。同樣地,公司的股東亦可能對社會責任的問題感興趣。要得到撥款,這些機構必須擁有法律之下的合法性和公信力,其聲譽影響到其他人提供財政資助的意願,而其性質必須可以從政府的公眾登記冊上查證。

香港有很多非政府機構從政府、慈善機關得到撥款,以及從不同的基金和公司得到捐款和資助。兩個最為人熟悉的捐款機構是香港賽馬會和公益金,這兩個機構從投注和市民捐款收集資金,然後重新分配予其他慈善團體和非政府機構。資金的收集和接收均受到法例規管,以防止欺詐。法例亦訂明,向註冊慈善機構捐款可以享受扣稅優惠,這是鼓勵市民捐款的措施。法例亦讓註冊慈善團體得到稅務豁免的地位。

香港有很多不同性質的慈善機構和非政府機構。有家庭和公司基金,提供予藝術及文學用途的基金、社會服務、救災及濟貧、教育、體育、康樂、科學、醫院、宗教團體、保護動物、保護環境等各種機構。香港約有3,400間註冊慈善機構。

非政府機構要蓬勃發展,其運作模式、組合形式和資助來源必須多樣化。正如做生意一樣,這些機構賴以成功的因素,包括最低程度的控制、多元化的意念、具有社會意識的環境、法律架構,以及政府容許並促進這些因素的形成,而最重要的是,管理非政府機構的規則必須具有透明度,並且需以公平及劃一的方式施行。

我昨天抵達時被問到何以香港有這麼多非政府機構,雖然說來話長,但我會嘗試簡單介紹當中的部份原因。

• 首先,在我們的法律制度之下,沒有被禁止就是得到許可,法律只規限我們有甚麼不可以做,但沒有訂明有甚麼是我們必須做的。

• 其次,在動員社會力量方面,我們並沒有一個總體藍圖、沒有從上而來的引導力量,只是社會人士廣泛參與,是由下而上的推動。

• 第三,政府政策起初是奉行自由放任原則,然後發展為積極不干預原則,社會大眾的自由度甚大。

歷史上,香港最初是一個難民中心,亦曾是英國的殖民地。市民根本無從參與政治,亦沒有社會保障可言。隨?教育、醫療及扶貧等慈善工作的發展,衍生了社區的支持及身份認同。其後,這些私營機構當中,有部份演變為政府的獨立承辦機構,負責提供各項服務。

家母以前常告訴我,當我年幼時,家中在用膳時常常有客人突然來訪。我小時候就讀於天主教學校,校方教導我們信、望、愛。我就是在這種文化之下成長的。

隨着社會日益繁榮,社會意識逐漸發展為以權利為本,追求資源和機會的平均分配。全民基礎教育被視為一種權利而非一種慈善的施與,便是一例。看法雖然有所改變,但社會的需要並沒有不同,我們仍然需要非政府機構。

公民社會和非政府機構的作用是動員消費者、股東及弱勢社群等社會力量,並把這些力量轉化為主導商品、服務、政府項目和政策的市場力量。

~完~

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