平等机会委员会

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《经济、社会与文化权利的国际公约》

01/04/2001
非政府组织报告
平等机会委员会
就香港特别行政区参照
《经济、社会、文化权利的国际公约》提交的报告
于联合国经济、社会、文化权利委员会第25届会议前提交之报告

(2001年4月日内瓦)

1.       平等机会委员会 (下称「委员会」) 于1996年5月根据法例而成立,负责执行香港三条反歧视法例:《性别歧视条例》、《残疾歧视条例》和《家庭岗位歧视条例》。委员会的经费全数由政府资助。
 
2.       委员会有责任致力消除基于性别、婚姻状况、怀孕、家庭岗位及残疾的歧视;消除性骚扰、残疾骚扰及中伤;推广男女之间、伤健之间、有家庭岗位人士与没有家庭岗位人士之间的平等机会。
 
3.         委员会在2000年收到投诉个案的数量,上升了37.9%;而申请法律协助的个案则增加了75%。
 
4.       根据《残疾歧视条例》而需作出调查及调解的投诉个案,在2000年大幅增加至339宗,较上年度增加76.6%。而根据《性别歧视条例》提出的投诉,于2000年增至323宗,较上年度增加51.6%[1]
 
5.       投诉个案大部分与僱佣有关。在《残疾歧视条例》方面,有关解僱和精神病[2] 的投诉,在《性别歧视条例》方面,有关怀孕和性骚扰有关的投诉,有显着的增加。
 
2条:缔约成员採取种种步骤,逐步使本公约所确认之各种权利充分实现
 
6.       委员会留意到联合国「经济、社会、文化权利委员会」(下称「经社文委员会」) 关注到公约的条文仍未纳入本地法例内[3]
 
7.       虽然个别人士可以援引《性别歧视条例》、《残疾歧视条例》和《家庭岗位歧视条例》而就歧视行为寻求赔偿,但财力有限的人,进行追讨起来是有困难的。截至2000年底为止,在委员会收到的所有投诉中,约有半数的个案需要进行调解,其中成功和解的比率约为60%至65%。
 
8.       在调解不成功的个案中,约33%的投诉人向委员会申请法律协助。纵然委员会有很大的自主权去决定应该协助那些个案和协助的形式,但由于在政府的拨款中,并没有为这些法律行动而设的专项,故此委员会只能在营运预算中,策略性地对一些影响深远的、涉及法律原则或有法律观点需要澄清的个案提供协助,因此而需要拒绝不少值得提供协助的个案,这些投诉人也不能继续循向法院提出民事诉讼,而追求自己的权利。
 
9.       目前,法律援助署可以豁免根据《香港人权法案条例》而提出诉讼的申请人的资产审查,但在资助民事诉讼方面所採取的准则,却令大多数歧视个案的投诉人,无法取得法律援助,以致不能为所受的歧视行为,讨回公道。
 
10.     委员会促请政府,为有需要就所面对违法的歧视行为而欲讨回公道的人,增加取得法律代表的途径,以及帮助他们得以透过法庭而提出申索。
 
11.     委员会亦注意到,公约的第2 (2) 条特地提到基于性别、种族、肤色、语言、宗教、政见或其他主张、民族本源或社会阶级、财产、出生或其他身分等方面的歧视。香港并无法例处理基于种族、族裔、国族或社会阶级的歧视,也没有法例处理年龄或性倾向(「其他身分」)的歧视。
 
12.    《香港人权法案条例》仅约束政府及公营机构基于种族、年龄、性倾向等的歧视行为。至于在私营机构、或个人与个人之间的同样行为,便无法藉着法律加以纠正。
 
13.     虽然政府曾就种族、年龄和性倾向歧视进行了一些调查,但却满于把这些歧视问题列为不严重,而相信透过公众教育可以改变大众的态度。然而,这些调查是未能确实地评估问题的本质和严重的程度。以个人观感和自身经验出發的调查,是会更有用的。再者,委员会在处理性别及残疾歧视方面的实践经验显示,要消除歧视,公众教育立法,缺一不可。
 
14.      在过去四年来,委员会收到有关职权范围以外的歧视行为 (如: 种族、年龄和性倾向) 的投诉及查询数字,不断增加。但我们相信,这些数字,仍远远未能反映问题的实况。这是由于市民在知道这些投诉,并不属委员会的职权范围和没有索偿的可能时,他们便不会再到委员会来要求协助。委员会在2000年收到有关年龄方面的查询及投诉数字,较前三年的总查询及投诉增加了两倍;而种族[4] 方面的查询及投诉数字,亦较前三年的增加了一倍。
 
15.       委员会相信,政府应订立反歧视法例,处理种族、年龄及性倾向歧视。
 
16.       委员会收到一名精神病人的投诉,是关于在医生申请强制令羁留精神病人时,病人有权根据《精神健康条例》第31条,要求会见区域法院法官或裁判官的。申诉专员公署[5] 已裁定医院管理局(下称「医管局」)在这方面所订定的一般程序,未能体现《精神健康条例》的立法原意。委员会则关注到在这些情况下,精神病人没有充分的机会由独立的第三方代表他们。
 
17.        委员会建议政府,要检讨在申请强制令羁留精神病人时,考虑精神病人有需要得到独立的第三方的代表。
 
3条:男女享有平等权利
 
18.       委员会并非专为实施联合国的《消除对妇女一切形式歧视公约》而设,但委员会藉着推广三条反歧视的条例,在履行《消除对妇女一切形式歧视公约》的责任上,扮演了举足轻重的角色。与此同时,委员会也注意到,政府在制订及推行政策和活动时,有需要加入性别观点。要把性别议题融入主流政策内,在香港是崭新的观念,政府官员需要提升在这方面的敏锐程度。
 
19.       政府在2001年1月设立一个谘询组织 – 「妇女事务委员会」 (下称「妇委会」) ,以进一步促进妇女权益及福祉。委员会期望与妇委会衷诚合作,促使政府在制订政策和提供服务时加入妇女角度,以期更切合妇女的需要。
 
20.       但委员会亦促请政府制订一套吸纳妇女角度的方法,以便制订政策时能更有效地配合妇女的需要。
 
6条:选择职业及工人权利
 
21.       香港区域法院在2000年9月时,就K & Ors v Secretary for Justice[6] 一案,就消防处和香港海关的招聘政策中,不聘用家属中有精神病者的申请人,裁定那是属违法的残疾歧视。
 
22.       在该个案中,虽然三名原告均是健康的年青人,也通过了有关部门所要求的招聘考试,可是,由于他们的父亲或母亲有精神分裂症,以致纪律部门拒绝聘用他们。委员会极为关注与基因有关的残疾歧视,故此决定代表并资助各原告人进行诉讼。
 
23.       儘管法院已对这三宗个案作出裁决,但政府仍然根据同样理由,正在就第四宗个案进行抗辩。这个案是有关一名年青人,因姊姊有精神分裂症,而被警务处拒绝聘用。
 
24.       委员会促请政府,检讨所有招聘政策和遵守有关平等机会及反歧视的法例,以确保没有违法的歧视行为。
 
25.       委员会知道「经社文委员会」在其审议结论中,曾关注到《性别歧视条例》未能保障个别人士因私人性生活被曲解而失去应有的工作权利。「经社文委员会」同样亦关注到妇女,尤其是年纪较大的妇女和工人,被迫离开就业市场的问题。
 
26.       委员会重申,政府有需要制订反歧视法例,以处理基于年龄及性倾向的歧视。
 
7条:享受公平与良好的工作条件的权利
 
27.       政府在2001年1月回复「经社文委员会」的审议结论中所提出的各项问题时,提及由委员会在1998/99年度委託研究机构进行的「同值同酬的可行性研究」[7] 。该份研究报告的作者,认为实施同值同酬所得的益处,可能比所付出的代价少,故此并不建议在香港订立同值同酬法例。儘管如此,他们在研究中指出,1996年男女每月薪酬的差距约为19%,其中至少73.7%的差距(即14%),并非属于市场因素;同时,他们也提出实施同值的建议。委员会并不接受研究作者们所持「不宜立法」的立场;亦未作出「只宜推广,不宜强制执行」的建议。
 
28.       除了《经济、社会、文化权利国际公约》外,政府亦在《消除对妇女一切形式歧视公约》的约束下,有责任採取行动实施同值同酬。政府对此事的立场是,《性别歧视条例》的条文,已蕴含了保障同值同酬原则。不过,委员会认为这种做法并不妥当,也没有为同值同酬赋予特定的法律基础。
 
29.       委员会在2000年5月成立了一个专责工作小组,负责研究在香港实施同值同酬的问题。委员会认为,不管有没有法律的支持,香港必需由政府带头,开始推广和实施同值同酬。
 
30.       委员会建议政府,应积极考虑制定同值同酬法例。
 
31.       委员会又关注到自2000年12月1日起实施的《强制性公积金计划》中有关家庭佣工的豁免部分。获法例豁免的其中一类人士为家庭僱员。然而,“家庭僱员”却仅限于一些僱佣合约全部或主要是为在僱主的住宅处所内[8] 中提供家务服务的人。这项豁免主要会体现在妇女身上。像司机、园丁 (主要是男性) 等僱员会受有关法例的保障,而家庭佣工、厨子、清洁工人(主要是女性)等僱员,则会因被豁免而不受保障。
 
32.       委员会并关注到,政府规定外籍家庭佣工,要在合约终止后或工作签证届满前的两星期内(以日数较少者作准)离开香港。同时,倘若他们因被虐待而离职,而正在等候法律申索程序的期间,也不获准工作。据国际社会服务社香港分处指出,不少家庭佣工因为经济缘故而被迫放弃申索。
 
33.       委员会促请政府,检讨对家庭佣工所实施的两週限期的规定。
 
34.       委员会关注到残疾人士的就业率持续偏低。在一项由委员会委託研究机构进行的调查發现,1997年残疾人士的失业率介乎25%至50%。其中的失业程度视乎残疾的类别而有差异,而以智障人士和精神病者的失业情况最为严重。
 
35.       2000年妇女的劳动人口参与率为49%,男性则为75%。所值得留意的是,年龄在30-39岁组别的妇女,最多人离开就业市埸,其次是40-49岁组别的妇女。男性方面,最多人离开就业市埸的年龄组别是60岁或以上,其次是50-59岁的组别。这些数字反映出年龄与就业的关係。由于香港经济转型,以致许多妇女(尤以年纪较大的妇女)因教育和培训的不足,而只能从事临时工或散工。
 
36.       委员会促请政府,採取更多支援措施,协助残疾人士及年纪较大的妇女进入就业市场。
 
9条:享有社会保障的权利
 
37.       委员会留意到,虽然新成立的强制性公积金计划能在僱员退休后提供起码的保障,但家庭主妇、长者和残疾人士却得不到类似的保障。
 
38.       委员会促请政府,为家庭主妇、长者和残疾人士提供退休保障。
 
10条:对家庭的保护
 
39.       香港的分居和离婚的数字在剧增。至1999年,离婚率估计增至每千人中有2人离婚(包括各婚姻状况或年龄组别),而十年前则为每千人0.9人。值得留意的是,单亲家庭已由1996年的13,303户倍增至1999年的25,311户。
 
40.       虽然我们没有关于单亲家庭户主的性别资料,但由于传统上多由妇女担任照顾家庭的角色,因此这些家庭的户主亦大有可能是女性为主。领取社会综合援助金的女性,也由1996年的112,000人增至1999年的188,000人。这些因素,带来户主是女性而又缺乏经济资源的家庭数目的增加。
 
41.       政府有必要检讨「家庭」的定义,而把由传统的核心家庭,扩阔至包括其他类型的家庭。并加强为这些家庭提供託儿服务和课后託管服务。
 
42.       委员会建议政府,在政策的规划和提供的服务中,扩阔「家庭」的定义。
 
43.       香港家庭暴力事件的增加,亦值得我们关注[9] 。当务之急是要提高医生、执法人员或有关的专业人士对家庭暴力的敏锐力来回应受害妇女的需要,以及统筹相关的服务。
 
44.       委员会建议政府,集中研究受虐妇女的社会及经济背景,以确定她们和子女所需要的有效的预防和支援服务。
 
11条:享受适当生活水平的权利
 
45.       委员会注意到,《性别歧视条例》的其中一项例外情况,是容许「居者有其屋」和「私人参与居屋计划」等公共房屋计划,给予不同婚姻状况的人士有不同的待遇[10] 。委员会已建议撤销《性别歧视条例》中的有关例外情况,但政府维持一贯的立场,认为核心家庭应在公共房屋方面有优先权。
 
46.       《性别歧视条例》的另一例外情况是有关「丁屋政策」。这项政策在20多年前引进,以改善新界的居住情况。根据该政策,新界男原居村民有权向政府申请兴建一座三层高的村屋作为居所。但女原居村民及非原居村民却没有这项权益。
 
47.       政府告知委员会,在1997年9月已开始检讨有关政策,并预料会于1998年底完成。1999年2月,委员会在就《性别歧视条例》及《残疾歧视条例》作检讨时,已一併建议政府废除是项丁屋政策的例外情况。1999年11月,政府于日内瓦举行的《公民权利和政治权利国际公约》第五次定期报告听证会上,告知联合国公民及政治权利委员会,有关政策仍在检讨中。
 
48.       委员会促请政府,废除《性别歧视条例》中有关「居者有其屋」、「私人参与居屋计划」及「丁屋政策」的例外情况。
 
12条:享有健康的权利
 
49.       弱势群体十分倚赖公共医疗制度[11] 的照顾。政府最近建议设立医疗保障供款,要求年龄在40至64岁的在职人士,把收入的1-2%作供款。家庭主妇、长者和残疾人士则没有类似的保障。
 
50.       委员会促请政府,检讨妇女、长者和残疾人士的长远医护需要,并为此拨出资源。
 
51.       药物是精神病人最关心的问题。政府以成本理由而不愿为精神病人处方副作用较少的新药的做法,已备受批评。
 
52.       委员会建议政府,检讨精神病人的药物及诊治的需要,并为他们提供更有效的服务及药物[12]
 
13条:接受教育的权利
 
53.       政府在其报告上表明,在香港不论其种族、宗教、性别、年龄或语言,人人都有受教育的机会。然而,有些少数族裔,如尼泊尔裔的儿童,便基于语言的困难而无法入读小学。虽然这问题与委员会的职能范围并无直接关係,但委员会关心到少数族裔女孩缺乏教育所带来的不利影响[13]
 
54.       委员会尤其关注政府一般对女童教育的态度,并特别指出「中学学位分配办法」的流弊。委员会于1999年8月出版的正式调查报告中建议消除「中学学位分配办法」中带有歧视的部份。但教育署却坚持,由于男生的校内成绩较女生差,为确保男生的平等机会,这项政策是必要的。
 
55.       政府拒绝撤销「中学学位分配办法」中带有歧视的部份,因此委员会必需就政府的做法,向法院要求司法复核。
 
56.       由于受分科及性别定型的影响,各级女生修读资讯科技及科学的人数仍偏低。学校所用的教材,仍含有性别定型的描述字句,平等机会的教育也未普及。
 
57.       委员会促请政府,消除学校内按性别分流的做法和教材中性别定型的观念,并在校本课程中加入平等机会的教育。
 
58.       政府自1997年起为有残疾的学生推行「融合教育计划」。虽然经过了为期两年的试验,该计划只有40所学校参加(包括31间中学和9间小学),佔全港学校不足4%。在2000/2001年度,这些学校共有容纳约200名不同残疾的学生。由于没有足够的资源和师资,以应付有残疾的学生的需要,致使该计划的参与率偏低。根据《残疾歧视条例》,学校必需提供平等的教育机会予有残疾的儿童。委员会已建议一套指引,协助学校履行其责任。有关指引的公众谘询期已于2001年3月完成。
 
59.       委员会亦留意到,相对而言,残疾人士在完成九年免费教育后,接受高等教育和职业训练的机会,是比较局限的。
 
60.       委员会促请政府,採取更积极主动的策略,在各级 (包括小学、中学、大学) 为有残疾的学生提供接受融合教育的机会,并提供充足的资源和支援,以期有效地实行融合教育。
 
15条:参与文化生活、享受科学进步及其应用之惠的权利
 
61.       委员会于1999年底展开了「资讯科技、人人共享」的运动,指出让妇女及残疾人士掌握和使用资讯科技的需要。委员会已成立「资讯科技专责小组」,检讨这些群体在资讯科技方面的需要。
 
62.       委员会于2000年11月调查了163个公营服务机构的网页,测试网页的易读程度。调查發现,大多数网页的设计都未顾及残疾人士的使用问题。委员会相信,应尽快撤除障碍,方可让残疾人士可更充分地使用资讯科技。
 
63.        委员会促请政府,制订清晰的指引和採取全面性的策略,正视数码鸿沟可能为残疾人士和妇女的带来的影响。
 
64.        体育活动在个人發展方面扮演着重要的角色,而香港的残疾运动员在最近的残疾人士奥运会上的表现,尤见出色[14] 。因此,最重要的是,让残疾人士享有平等的培训和發展的机会,在导师的指导、足够的训练设施、行政的支援,参加本地及国际比赛的机会下,达至最高水准的表现。
 
65.        委员会欢迎政府最近关于支持有残疾的运动员的承诺[15] 。并认为政府有需要作长期的承担,去确保残疾人士的体育活动,得到整体并持续的發展。
 
结语
 
66.       在总结的时候,委员会希望提出我们在消除歧视的工作上,所必需扮演的角色。
 
67.       首先,在受害人无法根据法律得到保障时,委员会应在制度上给予支援,并积极主动的介入。
 
68.       在处理一间向感染爱滋病病毒/爱滋病患者提供治疗的综合健康诊所的歧视个案时,委员会發现感染爱滋病病毒/爱滋病患者,并不愿意向委员会作出投诉。他们与有精神病的人同样恐怕在揭露身份后,会被进一步孤立和报復。该综合诊所和邻近护养院的员工也同时受到骚扰。为免报復和破坏社区关係,个别人士亦不愿挺身向委员会作出投诉。
 
69.       在处理同一个案时另一浮现的问题是,被指为歧视他人的是一群没有组织的群众,没法确认他们的人数和身份。
 
70.       委员会通过自行的查察而最终克服运作上的困难,现正向几名答辩人提出法律行动。政府已同意修订法例,在找不到投诉人或答辩人的情况下(正如本个案所出现的情况),让委员会有权以自己的名义展开行动,要求法庭宣告或颁佈禁制令。委员会仅打算在涉及公众利益的情况下,才运用此项权力。在某些情况下,委员会倘能及早出面干预,会有助防止社区关係进一步恶化。
 
71.       其次,在涉及系统性歧视的课题上,委员会必需採取独立监察及谘询的角色。
 
72.       委员会在经过一年多的详细调查后,發表了对「中学学位分配办法」的调查结果。委员会现正就此事,以委员会的名义向法庭要求司法复核。像这类容易引起公众关注目的诉讼事件,是不适宜由个别投诉人去承受压力的。
 
73.        除了诉讼外,政府已同意赋予委员会有权力,去接受由第三方自愿作出的、具有约束力并在法律上可以执行的承诺书。如个人或机构的政策及处事方法带有歧视,而消除这些歧视是要需要花上若干时间的话,那么,有关人士或机构便可以向委员会提出这类承诺书。
 
74.       就自闭症男童庾文翰(16岁)于2000年8月在中国大陆与香港特别行政区出入境检查站之间失踪的事件,委员会已着手研究在面对残疾人士时,香港入境事务处应有的处理程序和所需要的训练。本项研究得到入境事务处的支持。
 
75.       第三,委员会应有权处理各种歧视问题的事件。这权责是由委员会的职能自然延伸出来的。
 
76.       最后,委员会留意到,不少职权范围内的问题,都与其他因素如年龄或种族的有关。年纪较大的妇女(尤其是少数族裔妇女)可能同时受到性别、年龄和种族等多重的歧视。
 
平等机会委员会
二零零一年四月
 

[1]截至2000年底,委员会收到根据《性别歧视条例》提出的投诉共724宗;根据《残疾歧视条例》提出的投诉共893宗。自1997年11月21日以来,委员会收到根据《家庭岗位歧视条例》提出的投诉共63宗。
 
根据《性别歧视条例》、《残疾歧视条例》和《家庭岗位歧视条例》提出的投诉,其中细项分列如下:
 
 
 
 
 
 
 
《性别歧视条例》
1996
1997
1998
1999
2000
合计
 
性骚扰
0
18
54
66
93
231
 
怀孕歧视
0
13
28
64
130
235
 
性别歧视
0
31
18
65
65
179
 
婚姻状况歧视
0
4
7
14
14
39
 
使人受害
0
4
11
4
21
40
 
 
0
70
118
213
323
724
 
 
 
 
 
 
 
 
《家庭岗位歧视条例》
 
 
 
 
 
 
 
家庭岗位歧视
0
0
11
28
24
63
 
 
 
 
 
 
 
 
《残疾歧视条例》
 
 
 
 
 
 
 
残疾歧视
5
74
206
159
290
734
 
残疾骚扰
0
16
53
23
40
132
 
残疾中伤
0
3
5
9
5
22
 
使人受害
0
0
0
1
4
5
 
 
5
93
264
192
339
893
 

[2]委员会共收到168宗涉及受屈人或其家庭成员是有精神病的投诉个案。其中117宗属僱佣范畴, 51宗与提供服务有关。属僱佣范畴的个案中,有25宗关乎招聘、51宗关乎解僱、其馀的与晋升、调职及培训有关。
 
[3]1996年12月对英国提交的第三次定期报告之审议结论。
 
[4]属委员会职权范围以外的具体事项之查询的统计数字:
 
 
 
 
 
 
 
范畴
1996
1997
1998
1999
2000
合计
年龄
6
12
26
36
97
177
种族
6
20
10
26
66
128
宗教信仰
1
9
5
4
14
33
性倾向
5
5
4
3
14
31
其他
57
107
126
221
650
1161
 
75
153
171
290
841
1530
 
[5]申诉专员调查报告(2000年6月)。个案编号OMB 1999/3066. http://www.sar-ombudsman.gov.hk/english/link_05_reports.html.
 
[6]由于在处理与精神病有关的问题时,披露当事人的身份可能会伤害到有关人士,故此委员会向法庭提出,并得到法庭的颁令,除了姓氏外,不得披露案件中原告人的个人资料。
 
[7]该研究是在平等机会委员会于2000年3月举办的同值同酬会议上發表的文章之一。国际劳工局国际劳工标准部平等与就业科统筹员汤姆斯女士及其他重要讲员,曾在该会议上發表了有关推行同值同酬的不同见解。
 
[8]《强制性公积金计划条例》(第485章)附表1第2部分。
 
[9]因被配偶虐待而向社会福利署求助的个案数字,由98/99年度的1,172宗增至99/2000年度的1,689宗。受害人大多数是妇女。而社会福利署所录得的新增虐儿个案,也由1998年的409宗增至1999年的575宗。
 
[10]《性别歧视条例》附表5第2部分第6项
 
[11]政府最近一项有关健康状况的调查显示,12.8%人口需要长期医疗照顾。年65岁以上人士的發病率上升至50%。1999年进行的医疗福利调查显示,香港有59.8%的人口既没有僱主提供医疗保障,也没有自行购买医疗保险。
 
[12]据医管局的1998/99年度计划,于1997/98年度有100名病人获处方新的精神分裂症药物。政府最近宣布,会向2,500名精神病人提供新的精神科药物,估计预算为港币5,000万元。不过,与需要接受医疗的精神病人人数相比起来,这数字便显得微不足道。有关需要接受药物治疗的精神病人的总数,现时没有已公布的数字可引用的,但可以从其他方面作估计。于1999年共有32,888名精神病人离开公立医院。这些医院中约有5,700张病床,平均入住率达90%。而于1999年接受精神科门诊治疗的病人约有423,988人。
 
[13]亦与第14条:免费及强迫小学教育有关。
 
[14]2000年夏季在澳洲悉尼举行的残疾人士奥运会上,香港队取得八金、三银、七铜的佳绩。2001年在阿拉斯加举行的冬季特殊奥运会上,香港队取得十金、九银、五铜的佳绩。
 
[15]政府于2001/2002年度拨出港币5,000万元的特别拨款,津贴有残疾的运动员,并在运动员结束运动生涯后协助他们就业。
 
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