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平等機會委員會研究報告入境事務處處理殘疾人士的程序與培訓需要
研究摘要
平等機會委員會研究報告
入境事務處處理殘疾人士的程序與培訓需要
研究摘要
背景
1. 2000年8月一名有自閉症的十五歲男童庚文翰（下稱“文翰”）溜過香港特別行政區的羅湖管制站。他稍後被內地當局截獲送回港方羅湖管制站，文翰身上沒有任何身份證明文件，他被香港特別行政區政府入境事務處（下稱“入境處”）扣留兩小時後，由於被誤以為是內地人，他被送到深圳。文翰自此失蹤。
2. 在平等機會委員會（下稱“委員會”）主動提出建議下，保安局局長邀請委員會提供意見，以便入境處「完善其內部指引和加強員工培訓」。保安局局長又表示，「如有需要，類似的安排可推展至其他紀律部隊」。委員會於2000年9月28日與入境處開會，會上同意由委員會進行有關入境處處理殘疾人士的程序與培訓需要的研究。
3. 文翰事件引起公眾的廣泛關注，究竟香港的執法人員與殘疾人士接觸時，是否有足夠的知識和敏感度。入境處在2000年9月14日公布有關事件的調查報告中承認，有關之入境事務隊成員普遍缺乏處理殘疾人士的覺察能力、敏感度和知識。
入境事務處與入境事務隊
4. 入境處執行以下兩大職能：
(a) 為市民提供諸如簽發旅遊証件、身份證和辦理出生與死亡登記、婚姻註冊等服務（下稱「個人證件及登記職能」）；及
(b) 打擊與出入境有關的罪行和執行出入境管制，以維持治安（下稱「執法及出入境管制職能」）。
5. 入境處的職能主要由入境事務隊的成員(下稱「入境事務隊成員」)執行。入境事務隊是根據《入境事務隊條例》設立的。
殘疾人士的權利與政府部門的責任
6. 殘疾人士的權利得到多份國際文書的保障，在香港特別行政區亦受到香港法律的保障，主要是《殘疾歧視條例》和《香港人權法案條例》。
7. 《殘疾歧視條例》規定，基於某人的殘疾而歧視該人，即屬違法。有關條文對政府亦具約束力。根據《殘疾歧視條例》，殘疾的定義甚廣，包括一些鮮為市民認識的殘疾類別。殘疾亦指以前曾經存在的殘疾、將來可能存在的殘疾或歸於任何人的殘疾。
8. 《殘疾歧視條例》規定，除非僱主能證明已採取合理可行的措施防止僱員作出違法行為，否則，僱主可能要對僱員的行為負上轉承責任。個別僱員如作出違法行為，亦可能須負上個人責任。因此，政府作為僱主，有責任制定一套合理的體制，以防止違法行為出現，並且提供適當的指引與支援，協助僱員遵守法例及合理地執行職務。
研究目的
9. 本研究旨在協助入境處提升處理殘疾問題的敏感度、提高它在履行它對殘疾人士的責任的能力、達致部門的持久改變，並把平等機會原則融入部門的運作程序之內，形成主流文化。本研究雖因「文翰事件」而起，但本研究為前瞻性，而並非為要確定入境處或任何個別人士的法律責任。
10. 本研究探討了入境事務隊成員對殘疾的認識及對殘疾人士的敏感度、殘疾人士的經歷及期望、入境處有否足夠的內部程序、指引及訓令是否足夠、以及入境事務隊成員的培訓需要。本研究亦提出了改善建議。
研究方法
11. 研究採用以下方法：
(a) 在入境事務主任參加「敏感度初階培訓」（參考下文第13段）前及後進行問卷調查。此外，又與入境處15位入境事務主任進行焦點小組會議；
(b) 與殘疾人士進行訪問及焦點小組會議；
(c) 向協助殘疾人士的專業人士（下稱「專業人士」）進行問卷調查；及
(d) 進行文件查閱，以檢討入境處的內部指引、訓令、程序及培訓計劃，並查閱其他國家所採用的工作常規、程序及培訓計劃。
12. 在整個研究過程中，委員會的工作小組與入境處的工作小組保持定期接觸。
「敏感度初階培訓」
13. 作為即時措施，委員會在進行研究的初期為270名擔任前線主管的入境事務主任舉辦了三次為期半日的初階培訓（下稱「敏感度初階培訓」），以提高他們對殘疾人士特殊需要的敏感度。
研究結果及結論
知識與態度
主要結果
14. 在沒有提示下，少於五分一受訪的入境事務主任能夠講出五種或以上的殘疾。僅少數人能說出長期病患和聽障以外的語言/溝通障礙屬於殘疾。不過，在給予提示的情況下，大多數入境事務主任都能把各類主要殘疾與其主要表徵配對。
15. 大多數受訪的入境事務主任對一些殘疾的影響有正確認識。相比之下，他們對智障人士的認識較低。
16. 受訪的入境事務主任就一般原則性的題目作出回應時，態度較為正面；而對一些較為具體情況的題目作出回應時，就沒有那麼正面。
17. 近半受訪的入境事務主任表示，他們與殘疾人士接觸時遇到困難，而主要困難是在溝通方面。
18. 約半數受訪的入境事務主任知道，在香港家庭崗位歧視屬於違法。大多數受訪的入境事務主任以為，根據香港法例，種族歧視和年齡歧視是違法的。雖然香港至今仍未有具體的禁止種族歧視或年齡歧視的法例，但《香港人權法案條例》禁止一切形式的歧視，且對政府及公共機構有約束力，
結論
19. 要提高入境事務隊成員處理殘疾人士的能力，必需針對以下幾個主要方面：
(a) 提高辨識殘疾、殘疾的特性、表徵和特殊需要的能力；
(b) 消除對殘疾人士的能力及其所患殘疾對他們構成的影響所作的定型假設；
(c) 培育處理殘疾人士的技巧，尤其是溝通技巧；
(d) 有關處理殘疾人士的法律、程序和管理制度；
(e) 有系統及持續地進行的培訓，及透過模擬真實情況而作出評估；及
(f) 把部門的核心政策承諾，與入境事務隊成員日常落實有關政策時所作的微小決定相對照，以檢討實踐的效果。
對殘疾人士的敏感度
主要結果
20. 透過訪問或焦點小組會議，殘疾人士講述了他們在自願情況下（如：申請身份證明文件）及在非自願情況下（如：被截停查問或拘捕）與不同執法機關的執法人員接觸的經歷。
21. 報告中列舉了以下有關殘疾人士對執法人員的敏感度的關注：
(a) 執法人員以殘疾人士的殘疾稱呼他們，不把他們視為個體；
(b) 執法人員認為，智障人士應留在家中；
(c) 執法人員由於對殘疾缺乏認識，因而對智障的若干表徵有不適當的反應；
(d) 執法人員沒有體會到精神病患者或視障人士遇到執法人員時的不安全感，因而作出不適當的假設；
(e) 每當殘疾人士要求較彈性的處理時，執法人員假設殘疾人士想利用其殘疾謀取特殊待遇；
(f) 執法人員不懂得協助殘疾人士（如視障或聽障人士）的合適方法；及
(g) 執法人員對視障人士搜身的方法欠缺敏感度。
22. 透過問卷調查，專業人士提供了他們的服務對象在自願情況下與非自願情況下與執法人員接觸經驗的資料。約半數受訪的專業人士表示，其有殘疾的服務對象在自願情況下與執法人員接觸的經驗大部分是正面的；只有少於10%受訪者表示，其有殘疾的服務對象的經驗大部分是負面的。至於非自願情況下的接觸經驗則剛好相反。
23. 受訪的專業人士指出，執法人員與殘疾人士溝通技巧的不足，是導致雙方接觸時產生負面經驗的主要原因。他們認為，加強培訓執法人員與殘疾人士的溝通技巧，和辨識殘疾人士及他們的能力，是改善執法人員與殘疾人士接觸的重要方法。
結論
24. 研究結果指出給予殘疾人士正面經驗的三項重要元素：
(a) 執法人員須尊重殘疾人士。他們應把殘疾人士作為個人看待，不要以殘疾來識認殘疾人士；尊重殘疾人士充分參與社會生活的權利。
(b) 執法人員應除去對殘疾人士的偏見，也不應對殘疾人士持定型假設的看法。執法人員應覺察殘疾人士可能有特殊需要、局限、恐懼和溝通上的困難。
(c) 執法人員在處理殘疾人士時，應帶敏感度和理解，並給予適當的協助。這包括執法人員要有辨識殘疾人士的能力，理解殘疾人士的特殊需要、局限、恐懼和溝通上的困難，並找出適當方法與他們溝通及協助他們。
25. 研究顯示，與在自願接觸的情況相比，在非自願情況接觸中，執法人員對殘疾人士的看法一般較負面。然而，在該等情況下殘疾人士的基本權益會更直接地受到影響。因此，在非自願情況下，執法人員應對殘疾人士的特徵、特殊需要、局限、恐懼和溝通上的困難更為敏銳，及必須注意殘疾人士應得到公平對待和適當程序處理的權益。
服務指引與對特殊需要的安排
主要結果
服務指引
26. 入境處的《行為與紀律指引》(下稱《指引》)載有服務宣言，表明會按不含歧視原則為巿民服務。不過，該《指引》並未包括已在《香港人權法案條例》和特定條例中列作違法的多種歧視的理由。
27. 入境事務隊成員主要依靠部門之內部常規命令，以及各部、科、分科、組等發出的訓令及公告（下稱“「訓令」”），和由保安局局長發出的《查問疑犯及錄取口供的規則及指示》（下稱“《規則》”）作為服務指引（下稱“「服務指引」”）。
28. 《規則》和內部常規命令載有向有聽障的或「精神錯亂」的疑犯錄取口供的指引。《規則》內這些指引亦適用於並非疑犯(如證人或受害人)的聽障人士或「精神錯亂」人士。很可惜《規則》封面的名稱沒有反映出這一點，而《規則》內亦無任何與此有關的索引。
29. 內部常規命令亦規定，在邊境管制站被拒入境的未成年、年長或真正患病的旅客，或可不須要拘留。
30. 「訓令」又提供了處理有精神病、智障及需要服藥的證人或被告人、為他們進行疑犯認人手續、以及給予被羈留人士服藥的指引。自文翰事件發生後，入境處發出內部訓令，表示已與社會福利署合設聯絡渠道，以便為入境事務隊成員提供專業協助。
31. 有關執法和出入境管制職能方面，「服務指引」並無提供有關處理殘疾人士的全面指引。入境處對於如何與殘疾人士溝通、為殘疾人士套取指模、或運送、羈留殘疾人士等亦無作出指引。
32. 另外，部份關乎某些職能的內部訓令，雖然沒有明文提及殘疾人士，但對殘疾人士有所影響。例如：有關處理被羈留人士財物和貴重物品。嚴格執行有關訓令而不給予殘疾人士任何遷就，會對殘疾人士造成不必要的困難，根據《殘疾歧視條例》，此舉可能構成歧視。
33. 「服務指引」未涵蓋所有主要殘疾類別。例如：視障或某些會影響執法行動的疾病或情況，如：癲癇病發作。
34. 「服務指引」提到入境事務隊成員要運用「常識」。不過，如入境事務隊成員對某種殘疾缺乏認識，或對殘疾人士有錯誤的定型看法，則他們按「常識」辦事的做法便不足夠。「服務指引」所用的辭彙，不少已經過時和不夠清晰。
為有特殊需要人士作出安排
35. 入境處現時在各管制站設有安排，以迎合殘疾人士、長者和其他人士的特殊需要。「服務指引」有條文規定為這類旅客提供協助，例如提供協助過關設施、豁免有關人士親身辦理手續、分開辦理清關手續、協助填寫表格等。至於婚禮儀式，「服務指引」規定，聽障人士可獲提供手語傳譯。
36. 在羅湖入境事務處大樓內的當眼地方，張貼出顯眼的標誌和海報，通知市民入境處提供的特殊服務/設施，但其他出入境管制站則沒有此安排。
37. 至於入境處辦理個人證件和登記的職能，入境處的公告註明會為長者作出特殊安排。不過，除上述有關婚禮儀式的條文外，沒有甚麼內部或公開資料提到向殘疾人士提供的特別安排。
38. 入境處有程序處理市民的投訴，又於2000年中起展開設置「意見箱」的試驗計劃，以提升服務質素。不過，入境處並無劃分開與殘疾有關的投訴統計。
39. 本研究中，入境事務主任與殘疾人士都對如何改善部門為有需要人士提供特殊安排作出不少建議。
結論
40. 入境處應重新制定《指引》，以涵蓋所有導致違法歧視的理由，並向市民公布。
41. 重新檢討所有「服務指引」是否足夠，及其所用語言是否適合，並將之擴大，以更全面地包括入境處的職能和不同的殘疾。有關殘疾的部分應編成手冊，有系統地加以發展；亦應編製「常見問題」式手冊，以補充正式「服務指引」的不足。
42. 部份關乎某些職能的內部訓令，雖然沒有明文提及殘疾人士，但對殘疾人士有所影響，因此應加以研究，以確保不致損害殘疾人士的基本權益。
43. 入境處應考慮邀請殘疾人士為有關設施和管制站的環境布局進行無障礙巡查，找出須作改善之處。
44. 應保留與殘疾有關的統計數字，以便日後作出規劃。
培訓與管方支援
主要結果
45. 入境處為新入職的入境事務隊成員提供入職培訓。在本研究開始前，新入職的入境事務主任級職員，共接受869小時的入職課程之培訓，其中有3小時用於介紹三條反歧視條例。至於入境事務助理員級的482小時的入職課程中，有2小時與該三條反歧視法例有關。
46. 入境處亦為各級入境事務隊成員提供在職培訓。在本研究開始前，這些課程並不包括反歧視條例。有關提高敏感度的培訓僅局限於關於《規則》的培訓。
47. 由於在職培訓的內容並不包括1996及1997年才生效的反歧視條例，因此在1997年前已加入入境處的入境事務隊成員，在本研究開始前，並無接受過任何有關反歧視的培訓。
48. 文翰事件後，委員會向約270名入境事務主任提供了「敏感度初階培訓」。香港城市大學亦為高級入境事務主任及總入境事務主任提供培訓。入境處表示，已根據委員會所辦的「敏感度初階培訓」課程及城市大學的培訓課程，制定已改善的培訓教材，並已納入於入職培訓及在職培訓課程中。
49. 大多數受訪的入境事務主任表示，現時「服務指引」中關於如何處理殘疾人士的指引，以及入境處關乎平等機會的內部管理政策並不足夠。
50. 出席焦點小組會議的入境事務主任表示，他們曾憑「常識」去處理殘疾人士，但由於缺乏清晰指引，他們不能肯定所用的方法是否正確或是否可以接受。
51. 在海外，英國入境處舉辦的入職培訓內容包括：平等機會法例、歧視、騷擾、及個人與轉承責任等。美國製作了一系列的導師指引，內容關乎警隊如何處理不同類別的殘疾人士。每份指引內容包括法律規定、殘疾的特徵、相關殘疾與執法機關的互動關係，及警隊應如何對殘疾人士作出具敏感度的反應。
結論
52. 研究發現，入境處為入境事務隊成員提供的培訓，在知識、敏感度、溝通技巧、及適當程序方面都不足夠。就關於殘疾人士及平等機會原則的廣泛範圍內的多個課題，入境事務隊成員都需要得到入職及在職培訓。
53. 雖然無必要勸阻入境事務隊成員運用常識，但運用常識必須建基於對殘疾、法例及其應用的認識。此外，管方亦須接受進一步的培訓，以確保入境處知道如何免因其僱員的行為而負上轉承責任。
54. 入境處與社會福利署設立的聯絡渠道，使入境事務隊成員可以尋求專業協助，除了包括處理自閉症和智障外，應擴大至包括其他殘疾類別。然而，必須向入境事務隊成員提供培訓，令他們懂得如何辨識各類殘疾和殘疾人士，以能判斷何時應提出需要督導及專業支援的要求。
55. 應委任一名足夠高職級的人員擔任平等機會主任，以處理與入境處有關的平等機會事宜，並掌管本研究所預期會出現的改變。
建議
56. 建議入境處在下列範疇採取以下行動：
平等機會承諾宣言
(a) 建議入境處應採納及推廣一份清楚明確、承諾緊守平等機會原則的服務宣言；
(b) 建議入境處清楚地向市民傳達這項宣言；
平等機會工作常規及程序
(c) 建議入境處在處理殘疾人士的事宜上，就部門的執法和出入境管制、以及個人證件辦理和登記等職能進行檢討，並修訂現有的「服務指引」、工作常規及程序；
(d) 檢討工作初時應集中探討殘疾事宜，但最終應擴展至其他歧視範疇，不論那些範疇是受具體的反歧視條例或《香港人權法案條例》的規管；
(e) 建議入境處檢討為協助入境事務隊成員執行職務和遵守法律而必須設有的管理、督導及專業支援和諮詢與轉介程序。
(f) 建議入境處就管方與僱員的僱傭關係檢討其管理程序，包括處理不滿及投訴的程序；
(g) 建議入境處採取措施，確保在進行考績報告時，僱員在執行其職務時有否遵守或採納平等機會原則會被列入考績範圍；
(h) 建議入境處在修訂或制定新的「服務指引」、工作常規及程序時，盡可能諮詢相關的關注組織、自助組織或其他專業團體的意見；
綜合指引
(i) 建議入境處綜合所有「服務指引」、工作常規及程序，就關乎平等機會及反歧視的各方面問題，出版一本服務手冊。（小冊子可分階段出版，或按適當次序分部出版）；
(j) 建議入境處考慮就一些基本的問題制定有用而簡便的答案，以供入境事務隊成員參考。
平等機會培訓
(k) 建議入境處為所有負責培訓及人力資源管理的人員舉辦關乎平等機會原則及歧視事宜的導師培訓計劃，並適當地尋求部門以外的專家協助；
(l) 建議入境處訓練學校制定一項有關平等機會原則及歧視事宜的一般培訓計劃，有關計劃應參照入境處的服務宣言、「服務指引」、工作常規和程序而制定；
(m) 建議入境處訓練學校優先制定一系列有關辨識殘疾類別、消除對殘疾人士的假設及偏見、與殘疾人士接觸技巧，特別是與殘疾人士的溝通技巧等培訓計劃；
平等機會主任
(n) 建議入境處應委任一名足夠高職級的人員擔任平等機會主任；
向有特殊需要人士提供協助
(o) 建議入境處製作一系列無障礙的宣傳資料，使有特殊需要的人士得知入境處可為他們提供那些特別協助；
(p) 建議入境處在合適的情況下，與相關的非政府組織合作，推廣為有特殊需要人士而設的特別協助服務；
(q) 建議入境處邀請殘疾人士參與策劃與殘疾人士有關的特殊協助、服務及設施；
(r) 建議入境處安排殘疾人士或其他有特殊需要的人士參觀邊境管制站及其他類似場所，讓他們瞭解入境處的運作情況。
在較短期內推行的措施
57. 委員會明白到，要推行所有建議將費頗長時間，因此建議入境處可在短期內優先推行下列各項措施，並為推行所有建議制定行動計劃及基本進度構思：
(a) 委任一名平等機會主任；
(b) 採納及公布一項公開的服務宣言，承諾奉行平等機會原則；
(c) 舉辦導師培訓課程，為入境事務隊成員提供有關平等機會原則的培訓；及
(d) 制定有關處理殘疾人士的「服務指引」、工作常規和程序。
結語
58. 在進行整項研究期間，入境處非常合作支持，為委員會提供了大量資料。入境處已提出就部分有關培訓及編定關乎殘疾的綜合「服務指引」等建議採取行動。入境處又表示，他們會積極考慮報告書中的建議。委員會對於入境處在研究進行期間採取支持及積極的態度，甚表感謝。
平等機會委員會
二零零一年十月
二零零一年十月
