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平等机会委员会研究报告入境事务处处理残疾人士的程序与培训需要
研究摘要
平等机会委员会研究报告
入境事务处处理残疾人士的程序与培训需要
研究摘要
背景
1. 2000年8月一名有自闭症的十五岁男童庚文翰（下称“文翰”）溜过香港特别行政区的罗湖管制站。他稍后被内地当局截获送回港方罗湖管制站，文翰身上没有任何身份证明文件，他被香港特别行政区政府入境事务处（下称“入境处”）扣留两小时后，由于被误以为是内地人，他被送到深圳。文翰自此失踪。
2. 在平等机会委员会（下称“委员会”）主动提出建议下，保安局局长邀请委员会提供意见，以便入境处「完善其内部指引和加强员工培训」。保安局局长又表示，「如有需要，类似的安排可推展至其他纪律部队」。委员会于2000年9月28日与入境处开会，会上同意由委员会进行有关入境处处理残疾人士的程序与培训需要的研究。
3. 文翰事件引起公众的广泛关注，究竟香港的执法人员与残疾人士接触时，是否有足够的知识和敏感度。入境处在2000年9月14日公布有关事件的调查报告中承认，有关之入境事务队成员普遍缺乏处理残疾人士的觉察能力、敏感度和知识。
入境事务处与入境事务队
4. 入境处执行以下两大职能：
(a) 为市民提供诸如签发旅游证件、身份证和办理出生与死亡登记、婚姻注册等服务（下称「个人证件及登记职能」）；及
(b) 打击与出入境有关的罪行和执行出入境管制，以维持治安（下称「执法及出入境管制职能」）。
5. 入境处的职能主要由入境事务队的成员(下称「入境事务队成员」)执行。入境事务队是根据《入境事务队条例》设立的。
残疾人士的权利与政府部门的责任
6. 残疾人士的权利得到多份国际文书的保障，在香港特别行政区亦受到香港法律的保障，主要是《残疾歧视条例》和《香港人权法案条例》。
7. 《残疾歧视条例》规定，基于某人的残疾而歧视该人，即属违法。有关条文对政府亦具约束力。根据《残疾歧视条例》，残疾的定义甚广，包括一些鲜为市民认识的残疾类别。残疾亦指以前曾经存在的残疾、将来可能存在的残疾或归于任何人的残疾。
8. 《残疾歧视条例》规定，除非雇主能证明已采取合理可行的措施防止雇员作出违法行为，否则，雇主可能要对雇员的行为负上转承责任。个别雇员如作出违法行为，亦可能须负上个人责任。因此，政府作为雇主，有责任制定一套合理的体制，以防止违法行为出现，并且提供适当的指引与支援，协助雇员遵守法例及合理地执行职务。
研究目的
9. 本研究旨在协助入境处提升处理残疾问题的敏感度、提高它在履行它对残疾人士的责任的能力、达致部门的持久改变，并把平等机会原则融入部门的运作程序之内，形成主流文化。本研究虽因「文翰事件」而起，但本研究为前瞻性，而并非为要确定入境处或任何个别人士的法律责任。
10. 本研究探讨了入境事务队成员对残疾的认识及对残疾人士的敏感度、残疾人士的经历及期望、入境处有否足够的内部程序、指引及训令是否足够、以及入境事务队成员的培训需要。本研究亦提出了改善建议。
研究方法
11. 研究采用以下方法：
(a) 在入境事务主任参加「敏感度初阶培训」（参考下文第13段）前及后进行问卷调查。此外，又与入境处15位入境事务主任进行焦点小组会议；
(b) 与残疾人士进行访问及焦点小组会议；
(c) 向协助残疾人士的专业人士（下称「专业人士」）进行问卷调查；及
(d) 进行文件查阅，以检讨入境处的内部指引、训令、程序及培训计划，并查阅其他国家所采用的工作常规、程序及培训计划。
12. 在整个研究过程中，委员会的工作小组与入境处的工作小组保持定期接触。
「敏感度初阶培训」
13. 作为即时措施，委员会在进行研究的初期为270名担任前线主管的入境事务主任举办了三次为期半日的初阶培训（下称「敏感度初阶培训」），以提高他们对残疾人士特殊需要的敏感度。
研究结果及结论
知识与态度
主要结果
14. 在没有提示下，少于五分一受访的入境事务主任能够讲出五种或以上的残疾。仅少数人能说出长期病患和听障以外的语言/沟通障碍属于残疾。不过，在给予提示的情况下，大多数入境事务主任都能把各类主要残疾与其主要表征配对。
15. 大多数受访的入境事务主任对一些残疾的影响有正确认识。相比之下，他们对智障人士的认识较低。
16. 受访的入境事务主任就一般原则性的题目作出回应时，态度较为正面；而对一些较为具体情况的题目作出回应时，就没有那么正面。
17. 近半受访的入境事务主任表示，他们与残疾人士接触时遇到困难，而主要困难是在沟通方面。
18.约半数受访的入境事务主任知道，在香港家庭岗位歧视属于违法。大多数受访的入境事务主任以为，根据香港法例，种族歧视和年龄歧视是违法的。虽然香港至今仍未有具体的禁止种族歧视或年龄歧视的法例，但《香港人权法案条例》禁止一切形式的歧视，且对政府及公共机构有约束力，
结论
19. 要提高入境事务队成员处理残疾人士的能力，必需针对以下几个主要方面：
(a) 提高辨识残疾、残疾的特性、表征和特殊需要的能力；
(b) 消除对残疾人士的能力及其所患残疾对他们构成的影响所作的定型假设；
(c) 培育处理残疾人士的技巧，尤其是沟通技巧；
(d) 有关处理残疾人士的法律、程序和管理制度；
(e) 有系统及持续地进行的培训，及透过模拟真实情况而作出评估；及
(f) 把部门的核心政策承诺，与入境事务队成员日常落实有关政策时所作的微小决定相对照，以检讨实践的效果。
对残疾人士的敏感度
主要结果
20. 透过访问或焦点小组会议，残疾人士讲述了他们在自愿情况下（如：申请身份证明文件）及在非自愿情况下（如：被截停查问或拘捕）与不同执法机关的执法人员接触的经历。
21. 报告中列举了以下有关残疾人士对执法人员的敏感度的关注：
(a) 执法人员以残疾人士的残疾称呼他们，不把他们视为个体；
(b) 执法人员认为，智障人士应留在家中；
(c) 执法人员由于对残疾缺乏认识，因而对智障的若干表征有不适当的反应；
(d) 执法人员没有体会到精神病患者或视障人士遇到执法人员时的不安全感，因而作出不适当的假设；
(e) 每当残疾人士要求较弹性的处理时，执法人员假设残疾人士想利用其残疾谋取特殊待遇；
(f) 执法人员不懂得协助残疾人士（如视障或听障人士）的合适方法；及
(g) 执法人员对视障人士搜身的方法欠缺敏感度。
22.透过问卷调查，专业人士提供了他们的服务对象在自愿情况下与非自愿情况下与执法人员接触经验的资料。约半数受访的专业人士表示，其有残疾的服务对象在自愿情况下与执法人员接触的经验大部分是正面的；只有少于10%受访者表示，其有残疾的服务对象的经验大部分是负面的。至于非自愿情况下的接触经验则刚好相反。
23.受访的专业人士指出，执法人员与残疾人士沟通技巧的不足，是导致双方接触时产生负面经验的主要原因。他们认为，加强培训执法人员与残疾人士的沟通技巧，和辨识残疾人士及他们的能力，是改善执法人员与残疾人士接触的重要方法。
结论
24. 研究结果指出给予残疾人士正面经验的三项重要元素：
(a)执法人员须尊重残疾人士。他们应把残疾人士作为个人看待，不要以残疾来识认残疾人士；尊重残疾人士充分参与社会生活的权利。
(b)执法人员应除去对残疾人士的偏见，也不应对残疾人士持定型假设的看法。执法人员应觉察残疾人士可能有特殊需要、局限、恐惧和沟通上的困难。
(c)执法人员在处理残疾人士时，应带敏感度和理解，并给予适当的协助。这包括执法人员要有辨识残疾人士的能力，理解残疾人士的特殊需要、局限、恐惧和沟通上的困难，并找出适当方法与他们沟通及协助他们。
25.研究显示，与在自愿接触的情况相比，在非自愿情况接触中，执法人员对残疾人士的看法一般较负面。然而，在该等情况下残疾人士的基本权益会更直接地受到影响。因此，在非自愿情况下，执法人员应对残疾人士的特征、特殊需要、局限、恐惧和沟通上的困难更为敏锐，及必须注意残疾人士应得到公平对待和适当程序处理的权益。
服务指引与对特殊需要的安排
主要结果
服务指引
26.入境处的《行为与纪律指引》(下称《指引》)载有服务宣言，表明会按不含歧视原则为巿民服务。不过，该《指引》并未包括已在《香港人权法案条例》和特定条例中列作违法的多种歧视的理由。
27. 入境事务队成员主要依靠部门之内部常规命令，以及各部、科、分科、组等发出的训令及公告（下称“「训令」”），和由保安局局长发出的《查问疑犯及录取口供的规则及指示》（下称“《规则》”）作为服务指引（下称“「服务指引」”）。
28. 《规则》和内部常规命令载有向有听障的或「精神错乱」的疑犯录取口供的指引。《规则》内这些指引亦适用于并非疑犯(如证人或受害人)的听障人士或「精神错乱」人士。很可惜《规则》封面的名称没有反映出这一点，而《规则》内亦无任何与此有关的索引。
29. 内部常规命令亦规定，在边境管制站被拒入境的未成年、年长或真正患病的旅客，或可不须要拘留。
30. 「训令」又提供了处理有精神病、智障及需要服药的证人或被告人、为他们进行疑犯认人手续、以及给予被羁留人士服药的指引。自文翰事件发生后，入境处发出内部训令，表示已与社会福利署合设联络渠道，以便为入境事务队成员提供专业协助。
31.有关执法和出入境管制职能方面，「服务指引」并无提供有关处理残疾人士的全面指引。入境处对于如何与残疾人士沟通、为残疾人士套取指模、或运送、羁留残疾人士等亦无作出指引。
32.另外，部份关乎某些职能的内部训令，虽然没有明文提及残疾人士，但对残疾人士有所影响。例如：有关处理被羁留人士财物和贵重物品。严格执行有关训令而不给予残疾人士任何迁就，会对残疾人士造成不必要的困难，根据《残疾歧视条例》，此举可能构成歧视。
33. 「服务指引」未涵盖所有主要残疾类别。例如：视障或某些会影响执法行动的疾病或情况，如：癫痫病发作。
34. 「服务指引」提到入境事务队成员要运用「常识」。不过，如入境事务队成员对某种残疾缺乏认识，或对残疾人士有错误的定型看法，则他们按「常识」办事的做法便不足够。「服务指引」所用的辞汇，不少已经过时和不够清晰。
为有特殊需要人士作出安排
35.入境处现时在各管制站设有安排，以迎合残疾人士、长者和其他人士的特殊需要。「服务指引」有条文规定为这类旅客提供协助，例如提供协助过关设施、豁免有关人士亲身办理手续、分开办理清关手续、协助填写表格等。至于婚礼仪式，「服务指引」规定，听障人士可获提供手语传译。
36. 在罗湖入境事务处大楼内的当眼地方，张贴出显眼的标志和海报，通知市民入境处提供的特殊服务/设施，但其他出入境管制站则没有此安排。
37.至于入境处办理个人证件和登记的职能，入境处的公告注明会为长者作出特殊安排。不过，除上述有关婚礼仪式的条文外，没有什么内部或公开资料提到向残疾人士提供的特别安排。
38.入境处有程序处理市民的投诉，又于2000年中起展开设置「意见箱」的试验计划，以提升服务质素。不过，入境处并无划分开与残疾有关的投诉统计。
39. 本研究中，入境事务主任与残疾人士都对如何改善部门为有需要人士提供特殊安排作出不少建议。
结论
40. 入境处应重新制定《指引》，以涵盖所有导致违法歧视的理由，并向市民公布。
41.重新检讨所有「服务指引」是否足够，及其所用语言是否适合，并将之扩大，以更全面地包括入境处的职能和不同的残疾。有关残疾的部分应编成手册，有系统地加以发展；亦应编制「常见问题」式手册，以补充正式「服务指引」的不足。
42. 部份关乎某些职能的内部训令，虽然没有明文提及残疾人士，但对残疾人士有所影响，因此应加以研究，以确保不致损害残疾人士的基本权益。
43. 入境处应考虑邀请残疾人士为有关设施和管制站的环境布局进行无障碍巡查，找出须作改善之处。
44. 应保留与残疾有关的统计数字，以便日后作出规划。
培训与管方支援
主要结果
45.入境处为新入职的入境事务队成员提供入职培训。在本研究开始前，新入职的入境事务主任级职员，共接受869小时的入职课程之培训，其中有3小时用于介绍三条反歧视条例。至于入境事务助理员级的482小时的入职课程中，有2小时与该三条反歧视法例有关。
46.入境处亦为各级入境事务队成员提供在职培训。在本研究开始前，这些课程并不包括反歧视条例。有关提高敏感度的培训仅局限于关于《规则》的培训。
47. 由于在职培训的内容并不包括1996及1997年才生效的反歧视条例，因此在1997年前已加入入境处的入境事务队成员，在本研究开始前，并无接受过任何有关反歧视的培训。
48.文翰事件后，委员会向约270名入境事务主任提供了「敏感度初阶培训」。香港城市大学亦为高级入境事务主任及总入境事务主任提供培训。入境处表示，已根据委员会所办的「敏感度初阶培训」课程及城市大学的培训课程，制定已改善的培训教材，并已纳入于入职培训及在职培训课程中。
49. 大多数受访的入境事务主任表示，现时「服务指引」中关于如何处理残疾人士的指引，以及入境处关乎平等机会的内部管理政策并不足够。
50. 出席焦点小组会议的入境事务主任表示，他们曾凭「常识」去处理残疾人士，但由于缺乏清晰指引，他们不能肯定所用的方法是否正确或是否可以接受。
51.在海外，英国入境处举办的入职培训内容包括：平等机会法例、歧视、骚扰、及个人与转承责任等。美国制作了一系列的导师指引，内容关乎警队如何处理不同类别的残疾人士。每份指引内容包括法律规定、残疾的特征、相关残疾与执法机关的互动关系，及警队应如何对残疾人士作出具敏感度的反应。
结论
52.研究发现，入境处为入境事务队成员提供的培训，在知识、敏感度、沟通技巧、及适当程序方面都不足够。就关于残疾人士及平等机会原则的广泛范围内的多个课题，入境事务队成员都需要得到入职及在职培训。
53.虽然无必要劝阻入境事务队成员运用常识，但运用常识必须建基于对残疾、法例及其应用的认识。此外，管方亦须接受进一步的培训，以确保入境处知道如何免因其雇员的行为而负上转承责任。
54.入境处与社会福利署设立的联络渠道，使入境事务队成员可以寻求专业协助，除了包括处理自闭症和智障外，应扩大至包括其他残疾类别。然而，必须向入境事务队成员提供培训，令他们懂得如何辨识各类残疾和残疾人士，以能判断何时应提出需要督导及专业支援的要求。
55. 应委任一名足够高职级的人员担任平等机会主任，以处理与入境处有关的平等机会事宜，并掌管本研究所预期会出现的改变。
建议
56. 建议入境处在下列范畴采取以下行动：
平等机会承诺宣言
(a) 建议入境处应采纳及推广一份清楚明确、承诺紧守平等机会原则的服务宣言；
(b) 建议入境处清楚地向市民传达这项宣言；
平等机会工作常规及程序
(c) 建议入境处在处理残疾人士的事宜上，就部门的执法和出入境管制、以及个人证件办理和登记等职能进行检讨，并修订现有的「服务指引」、工作常规及程序；
(d) 检讨工作初时应集中探讨残疾事宜，但最终应扩展至其他歧视范畴，不论那些范畴是受具体的反歧视条例或《香港人权法案条例》的规管；
(e) 建议入境处检讨为协助入境事务队成员执行职务和遵守法律而必须设有的管理、督导及专业支援和咨询与转介程序。
(f) 建议入境处就管方与雇员的雇佣关系检讨其管理程序，包括处理不满及投诉的程序；
(g) 建议入境处采取措施，确保在进行考绩报告时，雇员在执行其职务时有否遵守或采纳平等机会原则会被列入考绩范围；
(h) 建议入境处在修订或制定新的「服务指引」、工作常规及程序时，尽可能咨询相关的关注组织、自助组织或其他专业团体的意见；
综合指引
(i)建议入境处综合所有「服务指引」、工作常规及程序，就关乎平等机会及反歧视的各方面问题，出版一本服务手册。（小册子可分阶段出版，或按适当次序分部出版）；
(j) 建议入境处考虑就一些基本的问题制定有用而简便的答案，以供入境事务队成员参考。
平等机会培训
(k) 建议入境处为所有负责培训及人力资源管理的人员举办关乎平等机会原则及歧视事宜的导师培训计划，并适当地寻求部门以外的专家协助；
(l) 建议入境处训练学校制定一项有关平等机会原则及歧视事宜的一般培训计划，有关计划应参照入境处的服务宣言、「服务指引」、工作常规和程序而制定；
(m) 建议入境处训练学校优先制定一系列有关辨识残疾类别、消除对残疾人士的假设及偏见、与残疾人士接触技巧，特别是与残疾人士的沟通技巧等培训计划；
平等机会主任
(n) 建议入境处应委任一名足够高职级的人员担任平等机会主任；
向有特殊需要人士提供协助
(o) 建议入境处制作一系列无障碍的宣传资料，使有特殊需要的人士得知入境处可为他们提供那些特别协助；
(p) 建议入境处在合适的情况下，与相关的非政府组织合作，推广为有特殊需要人士而设的特别协助服务；
(q) 建议入境处邀请残疾人士参与策划与残疾人士有关的特殊协助、服务及设施；
(r) 建议入境处安排残疾人士或其他有特殊需要的人士参观边境管制站及其他类似场所，让他们了解入境处的运作情况。
在较短期内推行的措施
57. 委员会明白到，要推行所有建议将费颇长时间，因此建议入境处可在短期内优先推行下列各项措施，并为推行所有建议制定行动计划及基本进度构思：
(a) 委任一名平等机会主任；
(b) 采纳及公布一项公开的服务宣言，承诺奉行平等机会原则；
(c) 举办导师培训课程，为入境事务队成员提供有关平等机会原则的培训；及
(d) 制定有关处理残疾人士的「服务指引」、工作常规和程序。
结语
58.在进行整项研究期间，入境处非常合作支持，为委员会提供了大量资料。入境处已提出就部分有关培训及编定关乎残疾的综合「服务指引」等建议采取行动。入境处又表示，他们会积极考虑报告书中的建议。委员会对于入境处在研究进行期间采取支持及积极的态度，什表感谢。
平等机会委员会
二零零一年十月
二零零一年十月
